جامعة الدول العربية (02)

وبعد ستة وثلاثين عاما من قرار أول قمة عربية بدورية الانعقاد اتخذت قمة القاهرة المنعقدة فى أكتوبر/ تشرين الأول عام 2000 قرارا ينص على إقرار هذا المبدأ وإدراجه فى ملف مكمل للميثاق . وكان نص القرار هو التالى: يقرر القادة العرب وهم يلتقون فى هذه المرحلة الدقيقة اعتماد الآلية الخاصة بالانعقاد الدورى المنتظم للقمة العربية والتى وافق عليها مجلس جامعة الدول العربية فى دورته الأخيرة (114) وأقر صيغتها النهائية اجتماع وزراء الخارجية العرب التحضيرى لهذه القمة ..
ويعبر القادة العرب عن ثقتهم فى أن الانعقاد الدورى المنتظم للقمة العربية سوف يسهم فى دعم العمل العربى المشترك فى كافة المجالات لا سيما المجال الاقتصادى.." وكما يلاحظ فإنه مثلما كانت القضية المركزية أى قضية الصراع العربى - الإسرائيلى هى المحرك لعقد أول قمة عربية لمواجهة الأطماع الإسرائيلية فى المياه العربية، فإنها كانت هى الداعى لمأسسة القمة واعتماد دوريتها على أثر اندلاع الانتفاضة الفلسطينية فى 28 سبتمبر/أيلول 2000 وتصاعد سياسات القمع الإسرائيلى بشكل غير مسبوق فى محاولة لإخمداها.
ب- اقتصاديا واستراتيجيا: ربط فيما بين المجالين الاقتصادى والاستراتيجى (أو الأمنى) من خلال معاهدة الدفاع المشترك والتعاون الاقتصادى التى وقعت فى عام 1950، وهو ما يمثل ادراكا مبكرا لتعدد أبعاد الأمن وتجاوزها البعد الحمائى أو العسكرى. فمن ناحية، نصت المعاهدة فى مادتها السادسة على تكوين مجلس للدفاع المشترك يستطيع اتخاذ قرارات ملزمة لجميع الاعضاء بأغلبية الثلثين مما عد فى حينه نقلة نوعية تعالج النقطة الخاصة باشتراط الاجماع فى قرارات الجامعة، وعدم إلزام القرارات التى تتخذ بالاغلبية لغير الموافقين عليها. وفى واقع الامر فلقد تضافرت جملة من العوامل الاقليمية والدولية التى يسرت اتخاذ هذه الخطوة المتقدمة فى إطار تطوير الجامعة اقليميا.
كان هناك العدوان الفرنسى على سوريا ولبنان عام 1945 وغياب آلية عربية للتعامل معه على نحو ألجأ الدول العربية لرفع الموضوع الى الامم المتحدة. وكانت هناك حاجة للتكتل العربى فى مواجهة الخطر الاسرائيلى بعد قيام الدولة اليهودية عام 1948. ومما له صلة بهذا الموضوع ان سوريا كانت قد تقدمت باقتراح لعقد معاهدة تحالف سياسى عسكرى بين دول الجامعة عام 1948، وأحيل اقتراحها للجنة السياسية التى شكلت بدورها لجنة خاصة عرفت باسم لجنة "التضامن الجماعى" تلقت أفكارا ومشروعات من كل من لبنان ومصر والعراق وسوريا، وكان إبرام المعاهدة من ثمارها. ودوليا برز اتجاه عربى عبرت عنه الولايات المتحدة بالاشتراك مع كل من فرنسا وبريطانيا فى "الإعلان الثلاثى" كان هدفه اخضاع أولويات الصراع العربى-الاسرائيلى لأولويات الصراع بين المعسكرين الشرقى والغربى من خلال ادماج اسرائيل مع الدول العربية فى نظام دفاعى شرق أوسطى عرف باسم منظمة الدفاع عن الشرق الاوسط، وبالتالى كان لابد من مواجهة هذه الضغوط عبر بلورة هوية قومية استراتيجية للدول العربية يظللها ويحتويها نظام قومى له سنده الأمنى مما يميزها عن "الآخر": الاقليمى. وفى السياق نفسه أثيرت قضية التأسى بميثاق الامم المتحدة بتركيزه على مفهوم الأمن الجماعى عبر المواد 52 و53 و54 التى تندرج فى الفصل الثانى الخاص بالمنظمات الاقليمية. وبالفعل جاءت معاهدة الدفاع المشترك معبرة عن الحرص على تعزيز الأمن الجماعى ، من خلال نصها على فض جميع منازعات أطرافها فيما بينهم وفى علاقاتهم مع الدول الاخرى بالطرق السلمية، وعلى عدم جواز دخول هذه الاطراف فى أى اتفاقيات دولية تناقض المعاهدة، ولا سلوكها مع سواها من الدول مسلكا يتنافى مع أغراض المعاهدة. وكما يلاحظ فان هذه المبادىء تمثل إضافة للميثاق وإغناء له بوضع تصور لآليات تمتين الامن القومى العربى. وكما تقدم فإن المعاهدة المشار إليها أنشأت أربعة أجهزة فى مجال الامن الجماعى، هى:
-مجلس الدفاع المشترك من وزراء الخارجية والدفاع فى الدول المتعاقدة، أو من ينوبون عنهم.
-اللجنة العسكرية من ممثلى هيئة أركان جيوش الدول المتعاقدة لتنسيق خطط الدفاع المشترك.
-الهيئة الاستشارية العسكرية من رؤساء أركان حرب جيوش الدول المتعاقدة للإشراف على اللجنة العسكرية الموحدة برئاسة الدولة التى تكون قواتها المشتركة أكثر عتادا ورجالا، ما لم توافق حكومات الدول العربية بالاجماع على اختيار دولة أخرى.
-ومن ناحية أخرى، تطرقت المعاهدة إلى الجانب الاقتصادى، ودعت فى إطار ذلك إلى توثيق العلاقات الاقتصادية العربية وإلى تقنينها، وتبنت من تلك الزاوية فكرة تأسيس مجلس اقتصادى يكون له دور استشارى من خلال تقديم مقترحاته لحكومات الدول العربية حول ما يراه كفيلا بتعزيز التعاون الاقتصادى العربى. وجدير بالذكر أن هذا الجانب الاقتصادى من جوانب العمل العربى المشترك مثل اهتماما رئيسيا من اهتمامات جامعة الدول العربية منذ تأسيسها عبر عنه قرار المجلس الاقتصادى والاجتماعى ذى الصلة بخصوص اتفاقية تيسير وتنمية التبادل التجارى العربى فى عام 1953، وتوَّجه إبرام اتفاقية الوحدة الاقتصادية العربية فى عام 1957، ثم صدور قرار انشاء السوق العربية المشتركة فى عام 1964.
إلا أن أهمية العمل الاقتصادى العربى المشترك ما لبثت أن تزايدت، بل يمكن القول أنها مثلت رافعة للعمل العربى المشترك فى فترات تأزم العلاقات السياسية العربية. حدث هذا عندما أصيب النظام العربى بصدع من جراء الخلاف المصرى-العربى حول سياسات التسوية مع اسرائيل اعتبارا من عام 1977 حيث انعقدت قمة عمان فى عام 1980 التى تبنت مبدأ التخطيط القومى فى توجيه العمل العربى المشترك وفى تطويره، وأقرت الوثائق المتعلقة باستراتيجية العمل الاقتصادى العربى المشترك، وميثاق العمل القومى الاقتصادى، ومشروع عقد التنمية المشتركة والاتفاقية الموحدة للاستثمار.
وتكرر ذلك بعد كارثة الخليج الثانية عندما اتخذت أول قمة تعقد بالقاهرة بعد ست سنوات من تاريخ الغزو أى فى عام 1996 قرارا بتكليف المجلس الاقتصادى والاجتماعى بالاسراع بإقامة منطقة التجارة الحرة العربية الكبرى. وقام المجلس بالفعل بوضع برنامج تنفيذى لإنشاء المنطقة على مدار عشر سنوات تبدأ فى 1/1/1998. كما أطلق على قمة عمان فى عام 2001 -وهى أول قمة دورية تنعقد إعمالا لقرار قمة القاهرة فى عام 2000- وصف "القمة الاقتصادية" وتبنت هذه القمة المبادرة المصرية الخاصة بعقد أول مؤتمر اقتصادى عربى بالقاهرة فى نوفمبر /تشرين الثانى 2001 تحت شعار "الارتقاء بأداء الاقتصادات العربية".
ج- قانونيا: يعبر المشروع الخاص بتشكيل محكمة عدل عربية عن أبرز جهود التطوير المؤسسى للجامعة العربية على المستوى القانونى. وكان ميثاق الجامعة قد نص - على ما تقدم - على جواز تعديله فى حالات ثلاث، إحداها تأسيس محكمة عدل عربية. وهى نقطة بالغة الاهمية بالنظر الى أن قيام هذه المحكمة يعالج أحد جوانب القصور الخاصة بوسائل تسوية المنازعات وفى هذا السياق، اتخذت قمة الاسكندرية فى عام 1964 قرارا بإنشاء المحكمة. وبعد ستة عشر عاما وتحديدا فى عام 1980 قرر مجلس الجامعة تشكيل لجنة لوضع النظام الاساسى للمحكمة. وبالفعل أتمت اللجنة مهمتها فى عام 1982، لكن دون أن تحدد مجالات الولاية الالزامية للمحكمة وبالتالى ونزولا على قرار قمة فاس فى عام 1982 تشكلت لجنة أخرى قامت بإعداد مشروع عرض على مجلس الجامعة بعد فترة طويلة، وتحديدا فى عام 1994. وفى عام 1995 تم تحويل المشروع إلى اللجنة القانونية الدائمة التى انكبت على صياغة مشروع متكامل، تلك أهم عناصره الاساسية:
-تتشكل المحكمة من سبعة قضاة بالانتخاب السرى لمدة ثلاث سنوات قابلة للتجديد، مع تغيير ثلاثة منهم. يتم تحديدهم عن طريق القرعة كل ثلاثة أعوام.
- تختص المحكمة بالفصل فى المنازعات التى تحيلها لها أطرافها، أو تنص على إحالتها لها اتفاقيات ثنائية أو متعددة، أو تصرح الدول بولاية المحكمة عليها دون حاجة لاتفاق خاص.
-تحكم المحكمة وفق مبادىء ميثاق الجامعة العربية وبمقتضى قواعد القانون الدولى، كما تراعى المصادر الاخرى بموافقة الاطراف. وينتظر المشروع اقرار الدول الاعضاء بنوده حتى يصبح سارى المفعول.
ومما له صلة بقضية تسوية المنازعات بين الدول الاعضاء فى جامعة الدول العربية، تجدر الاشارة الى مشروع اخر من مشروعات التطوير. وذلك هو الخاص بانشاء آلية للوقاية من المنازعات وإدارتها وتسويتها. وقد تقدمت تونس بهذا المشروع فى الدورة رقم 104 لمجلس الجامعة التى انعقدت بين 20 و21/9/1995، وعبرت بذلك عن الاقتراح ذى الصلة الذى تبنته دول اتحاد المغرب العربى. وقد صادق مجلس الجامعة على المشروع فى 21/9/1995 وكلف لجنة متخصصة بصياغته فى شكله النهائى. وبموجب هذه الصياغة تقرر ما يلى:
-يشكل جهاز مركزى ليكون بمثابة الهيكل الاساسى المناط به تسيير آلية توقع المنازعات. ويتكون من خمسة ممثلين للدول الاعضاء على مستوى وزراء الخارجية، وامين عام الجامعة. ويرأسه وزير خارجية الدولة التى تترأس الدورة العادية لمجلس الجامعة.
- تساعد الجهاز هياكل أخرى سواء فى جمع المعلومات أو فى تنفيذ القرارات. وهذه الهياكل هى: بنك المعلومات، ونظام الانذار المبكر، ولجنة الحكماء، وصندوق جامعة الدول العربية للسلام.
- تتولى هذه الالية مهمة التدخل السريع للوقاية من أية منازعات بين الدول العربية، ثم تقوم فى مراحل أخرى بادارة هذه المنازعات وتسويتها بالوسائل السلمية. وفى حالة عدم التوصل للهدف السابق باستخدام امكانيات الجامعة، تعمل الالية بالتعاون مع الامم المتحدة على تطويق النزاع والاشراف على عمليات حفظ السلام استنادا الى الشرعية الدولية.
-تعتمد الالية فى عملها على مبادىء ميثاق الجامعة، ومعاهدة الدفاع المشترك، وميثاق الامم المتحدة.
د- إداريا: ينصب الحديث عن التطوير الادارى للجامعة على تطوير وضع الامانة العامة. ومن الملاحظ ان هذا البعد من ابعاد التطوير الهيكلى أو المؤسسى قد ارتبط بقضية تعديل الميثاق التى ادرجت على جدول اعمال عدد من القمم العربية، دون أن يعنى ذلك التطابق بين الجانبين. فلقد شكلت قمة الرباط فى عام 1974 لجنة رباعية كلفت باعداد تقرير عن تطوير الجامعة للعرض على مؤتمر القمة العربى الثامن. وطالبت قمة تونس فى عام 1979 بالعمل على إعادة بناء أجهزة الجامعة على أسس جديدة تكفل الفعالية والقدرة على التحرك. وأشارت قمة الدار البيضاء فى عام 1989 فى بيانها الختامى إلى ضرورة تطوير التنظيم الادارى والهيكلى للجامعة. وأخير جاءت قمة عمان فى عام 2001 لتكلف الامين العام السيد عمرو موسى "باتخاذ الخطوات اللازمة"، واقتراح الصيغ المناسبة لإصلاح أوضاع الامانة العامة للجامعة من جميع النواحى المالية والادارية والتنظيمية، من أجل إعادة هيكلتها، والارتقاء بأساليب عملها وأدائها وتمكينها من الاضطلاع بالمتطلبات القومية، ومواكبة المستجدات على الساحتين الاقليمية والدولية. ومما لا شك فيه أن تطوير جهاز الامانة العامة الذى يعكف عليه الأمين العام الجديد حاليا ليس مطلوبا لذاته، إنما هو مطلوب كمدخل لتفعيل أداء الامانة العامة لمهام حيوية تنتظرها كما أنه وهذا هو الأهم يمثل خطوة أولى لا غنى عنها لتطوير الجامعة العربية ذاتها كمنظمة تجسد الرابطة العربية ، وهى خطوة يعزز الأمل فيها وفى الهدف المرجو منها محورية دور الأمين العام فى إطار الجامعة على مدار تاريخها.

- الهيكل: تتكون جامعة الدول العربية من ثلاثة فروع رئيسية أنشئت بمقتضى نصوص الميثاق، وتلك هى مجلس الجامعة واللجان الدائمة، والامانة العامة. هذا بخلاف الاجهزة التى أنشأتها معاهدة الدفاع العربى المشترك التى أُبرمت فى عام 1950، وهى الاجهزة التى سبقت الاشارة اليها، والاجهزة التى تم إنشاؤها بمقتضى قرارات صادرة عن مجلس جامعة الدول العربية من قبيل هيئة استغلال مياه نهر الاردن وروافده، ومركز التنمية الصناعية للدول العربية، ومعهد الغابات العربى.. الخ كما أنشأت الجامعة أو شجعت على إنشاء منظمات متخصصة بهدف تجميع الانشطة الاقتصادية والاجتماعية على أسس فنية وتخليصها، بدرجة أو بأخرى ، من التعقيدات السياسية. هذا بخلاف المجالس الوزارية المعنية بشئون الصحة والسياحة والأمن (الداخلية) وفيما يلى إشارة للأجهزة الثلاثة الرئيسية التى نص الميثاق على إنشائها:
أ-مجلس الجامعة : يعد هذا المجلس هو أعلى سلطة داخل الجامعة، ويتألف من ممثلى جميع الدول الاعضاء بما فيهم ممثل منظمة التحرير الفلسطينية، ويكون لكل منهم صوت واحد مهما بلغ عدد الممثلين، علما بأن من حق الدول الأعضاء أن تحدد مستوى التمثيل الذى قد يرقى إلى مستوى رؤسائها أو يقل عنه، دون أن يغير ذلك من طبيعة المجلس. ويختص المجلس بحسب المادة الثالثة من الميثاق بتحقيق الاغراض الاتية:
-مراعاة تنفيذ ما تبرمه الدول الاعضاء من اتفاقيات فى مختلف المجالات.
-اتخاذ التدابير اللازمة لدفع العدوان الفعلى أو المحتمل الذى قد يقع على إحدى الدول الاعضاء .
-فض المنازعات بين الدول الاعضاء بالطرق السلمية مثل الوساطة والتحكيم.
-تحديد وسائل التعاون مع الهيئات الدولية وبما يحفظ السلم والامن الدوليين.
-تعيين الامين العام للجامعة.
-تحديد أنصبة الدول الاعضاء فى ميزانية الجامعة وإقرارها.
-وضع النظام الداخلى الخاص به، وباللجان الدائمة، وبالامانة العامة.
ب - اللجان الدائمة : ينص الميثاق فى المادة الرابعة على تشكيل عدد من اللجان الدائمة المعنية بمختلف مجالات التعاون فيما بين الدول الأعضاء ، وهى اللجان التى ظهرت فيما بعد إلى استحداث المزيد منها لمواجهة مستجدات العلاقات العربية-العربية كما كان الحال بالنسبة اللجنة السياسية التى أنشأتها الممارسة العملية ولم تنشأ بنص صريح من الميثاق. ويجرى التمثيل فى كل من اللجان الدائمة بمندوب واحد عن كل دولة ، ويكون له صوت واحد.
ويعين مجلس الجامعة رئيس كل لجنة لمدة عامين قابلين للتجديد. وتصدر قرارات اللجان بأغلبية أصوات الدول الاعضاء علما بأن اجتماعاتها لا تصح إلا بحضور اغلبية الدول الاعضاء منها وتتمتع هذه اللجان بحق تشكيل لجان فرعية تعنى بالشئون الفنية المتخصصة ، كما يحق لها أن توصى بدعوة خبراء من الدول الأعضاء فى الجامعة للإستفادة بخبراتهم عند الحاجة وفى مجال تقويم أداء هذه اللجان ، يمكن الاشارة إلى دورها فى إنجاز العديد من مشروعات الاتفاقيات التى أبرمتها الدول الأعضاء والتى تدخل فيها بخلاف اتفاقية الدفاع المشترك والتعاون الاقتصادى ، واتفاقية الاتحاد العربى ، واتفاقية تسليم المجرمين وبروتوكول معاملة الفلسطينيين فى الدول العربية.
ج - الأمانة العامة : تنظم المادة الثانية عشرة من الميثاق وضع الأمانة العامة للجامعة التى أشير إلى أن يتم تشكيلها من أمين عام وأمناء مساعدين وعدد من الموظفين ، وأن مجلس الجامعة هو الذى يعين الأمين العام بأغلبية الثلثين ولمدة خمس سنوات قابلة للتجديد، فيما يتولى الأمين العام- بموافقة المجلس-تعيين الأمناء المساعدين والموظفين الرئيسيين فى الجامعة. ولقد تعاقب على منصب الأمين العام لجامعة الدول العربية ستة أمناء هم السادة : عبد الرحمن عزام ، ومحمد عبد الخالق حسونة ، ومحمود رياض ، والشاذلى القليبى ، ود. عصمت عبد المجيد ، وعمرو موسى الذى عين أميناً عاماً فى عام 2001. ويحدد النظام الأساسى مهام الأمين العام على النحو التالى :
-المهام الإدارية والفنية ، وتشمل متابعة تنفيذ قرارات مجلس الجامعة ولجانها ، وتحديد تاريخ دورات انعقاد مجلس الجامعة، و توجيه الدعوة لعقد اجتماعات مجلس الجامعة واللجان الدائمة ، وتنظيم أعمال السكرتارية ذات الصلة ، وإعداد ميزانية الجامعة.
-المهام السياسية ، وتتضمن حق حضور اجتماعات مجلس الجامعة والمشاركة فى مناقشة الموضوعات المعروضة عليه ، وحق تقديم تقارير أو بيانات شفوية ومكتوبة عن أية مسألة يبحثها المجلس ، وحق توجيه نظر المجلس أو الدول الأعضاء فى الجامعة إلى مسألة يقدر الأمين العام أهميتها ، وحق تمثيل الجامعة لدى المنظمات الدولية ، وحق التحدث باسم الجامعة والتوجه للرأى العام بالبيانات اللازمة.
والجدير بالذكر أن الشق السياسى من عمل الأمين العام قد تطور تطورا كبيرا مع اتساع أنشطة الجامعة وتعدد أبعاد تلك الانشطة ومجالاتها .
4 - الدور : تمكنت جامعة الدول العربية على امتداد تاريخها من القيام بأدوار أربعة رئيسية يمكن الإشارة إليها بإيجاز على النحو التالى :
أ - الإسهام فى حصول الدول العربية على استقلالها ، حيث برز دور الجامعة على سبيل المثال فى مجال دعم جهود التحرر فى دول مثل الجزائر ، وسلطنة عمان ، واليمن الجنوبى ( قبل وحدة شطرى اليمن) ، والسودان. ومثل هذا الدور كان هو السبب المباشر فى اتساع حجم عضوية الجامعة على ما تقدم ، لتشمل اثنتين وعشرين دولة عربية على حين لم يتعد عدد الدول الموقعة على الميثاق التأسيسى سبع دول.
ب - المشاركة فى تسوية بعض المنازعات العربية - العربية ، ومن نماذجها النزاع المصرى - السودانى عام 1958، والمغربى - الجزائرى عام 1963 ، واليمنى - اليمنى عام 1987. ويلاحظ أن قدرة الجامعة فى هذا المجال قد ارتبطت بدرجة قبول الأطراف المتنازعة لدورها ، وهى نقطة تبدو أهميتها على ضوء ما هو معروف من كون سلطة الجامعة لا تعلو فوق سلطات الأعضاء. كما أنشأت الجامعة قوة أمن مؤقتة بمناسبة النزاع الكويتى - العراقى عام 1961، وطورت دبلوماسية مؤتمرات القمة العربية.
ج - تشجيع التعاون العربى - العربى عبر مجموعة المنظمات المتخصصة التى تشكلت على مختلف المستويات داخل إطار الجامعة وخارجه . ففى إطار الجامعة ، تم إنشاء منظمات اتسع نشاطها ليشمل مسائل العمالة ، والتنمية الاقتصادية والاجتماعية ، والشئون العلمية والثقافية ، ووسائل الاتصال والاعلام ، ولقد نهضت بعض المنظمات مثل منظمة العمل العربية ، والصندوق العربى للإنماء الاقتصادى والاجتماعى. والمنظمة العربية للتربية والثقافة والعلوم ، واتحاد إذاعات الدول العربية ، والاتحاد العربى للمواصلات السلكية واللاسلكية ، بالتعبير عن تلك الاهتمامات والنشاطات كافة. وخارج إطار الجامعة نشط العمل النقابى العربى بجهد لا يغفل من الجامعة وبتنسيق مستمر بين أجهزتها؛ ومن هنا جاء قيام اتحادات المحامين والاطباء والصحفيين والحقوقيين والعمال العرب... الخ.
د- تمثيل الدول العربية فى مختلف المحافل والمنظمات الدولية مثل الامم المتحدة ومنظماتها المتخصصة ومنظمة الوحدة الافريقية، والتعاون مع هذه الأخيرة على تكوين طائفة من المؤسسات المشتركة مثل المصرف العربى للتنمية فى افريقيا، والصندوق العربى للقروض، هذا إلى جانب دور الجامعة العربية كطرف فى الحوار مع أوروبا فى حقبة السبعينيات.